La départementalisation de Mayotte n'est ni convaincante ni opportune alors même que perdurent l'inextricable contentieux franco-comorien sur cette île depuis 1975 et les critiques unanimes de la Communauté internationale (1). Quel avenir pour une île juridiquement française, francophile mais non francophone à 80%, la population parlant essentiellement le "shimaoré", langue maternelle proche du swahili parlé dans l'Afrique orientale et, dans une moindre mesure, l'arabe, langue de la religion et de la philosophie ? Après le statut de collectivité départementale attribué en vertu de la loi du 11 juillet 2001, elle-même adoptée après la consultation populaire du 2 juillet 2000, les Mahorais avaient le choix le 29 mars 2009 entre le statut de collectivité d'outre-mer (COM), octroyé par la loi organique du 21 février 2007, et le statut de département d'outre-mer (DOM), revendiqué obstinément depuis le 2 novembre 1958. On connaît les résultats.

Les Mahorais ont approuvé massivement - à plus de 95% des votants - la création d'une "collectivité unique appelée département" et "exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d'outre-mer". Après vote d'une loi organique par le Parlement et renouvellement de son conseil général en 2011, Mayotte - quelque 200 000 personnes de confession musulmane installées sur un petit territoire de 375 kilomètres carrés de superficie et posté en sentinelle dans la partie nord du canal de Mozambique - deviendra ainsi le 101e département de la République française. Mayotte deviendra également le cinquième département d'outre-mer après la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion. Mayotte deviendra enfin et surtout - c'est peut-être l'aspect le plus positif de la réforme institutionnelle - la première région monodépartementale ultramarine administrée par une assemblée unique.

Dans un article 63, la loi organique du 3 août 2009 dispose en effet en termes laconiques : "À compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, qui prend le nom de «Département de Mayotte» et exerce les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer"(2). D'emblée, il faut le souligner. La consultation organisée à Mayotte le 29 mars 2009 est régulière dans le cadre du droit constitutionnel français. Elle s'appuie en effet sur l'article additionnel 72-4 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui reconnaît désormais un droit d'autodétermination interne aux collectivités ultramarines et le droit pour chacune d'entre elles de choisir un statut à la carte. Voulu par les élus - le conseil général avait voté une résolution en ce sens le 18 avril 2008 - et ratifié par les Mahorais, le statut de DOM mettra fin à la justice "cadiale" dispensée par les juges musulmans. Le droit commun, républicain et laïc se substituera ainsi au droit local, coutumier et religieux. Le nouveau statut permettra également aux Mahorais de bénéficier des avantages sociaux en vigueur dans les DOM et notamment du revenu de solidarité active (RSA), à partir de 2012. Mayotte peut encore espérer devenir une région ultrapériphérique et bénéficier des fonds structurels européens.

Mais le statut de DOM aura aussi pour effet d'introduire la fiscalité locale, à partir de 2014. Certes, on pourrait s'interroger sur le point de savoir si le statut de DOM est bien approprié à Mayotte au moment précis où se manifestent de puissants mouvements contestataires dans les collectivités antillaises. Mais ce statut est aussi critiquable au plan international dès lors que le scrutin du 29 mars 2009 est une nouvelle violation par la France du droit international public de la décolonisation. Dès lors, une question essentielle mérite d'être posée. À qui appartient en droit l'île de Mayotte ? À la France qui l'administre depuis le 25 avril 1841 - date de son annexion - ou à l'État comorien qui la revendique depuis le 6 juillet 1975, date de son indépendance ? Pour les Mahorais, l'île est française tandis que pour le Président Mohamed SAMBI, Mayotte "est et restera toujours comorienne". Dès lors, deux autres questions se posent.

Comment ce litige a-t-il pris naissance et surtout comment le résoudre ? Nous y répondrons en étudiant la genèse du différend (I) et les solutions concevables (II).

{{ I. La genèse du différend franco-comorien sur Mayotte ou le péché originel }}

Ce différend territorial résulte de deux conceptions radicalement antagonistes. Les Mahorais s'abritent de manière constante derrière le droit constitutionnel français de la Ve République (A). Les Comoriens invoquent au contraire le droit international public coutumier de la décolonisation (B).

{{A) La conception française de l'émancipation des populations coloniales }}

Cette conception a évolué : il faut en effet distinguer la période qui précède le scrutin d'autodétermination des Comores du 22 décembre 1974, considéré globalement par la France (a), et la période postérieure à ce scrutin où elle tient compte des résultats île par île afin de protéger la minorité mahoraise (b). a - La conception antérieure au scrutin du 22 décembre 1974 À cet égard, un court rappel historique s'impose. Le 23 décembre 1972, deux faits importants se produisent simultanément à Moroni. Le premier est le vote à une large majorité - 34 voix contre 5 - par la Chambre des Députés des Comores d'une résolution demandant l'accession à l'indépendance de l'archipel des Comores "dans l'amitié et la coopération avec la France". Le second est la révélation de la minorité mahoraise unanime à voter contre. Peu après, une Déclaration commune est signée le 15 juin 1973 par le Ministre des DOM-TOM (Bernard STASI) et par le Président du Conseil de Gouvernement comorien (Ahmed ABDALLAH). Elle prévoit l'organisation d'une consultation populaire permettant aux Comoriens de décider eux-mêmes de leur destin. Conformément aux recommandations de l'Organisation des Nations unies, une loi du 23 novembre 1974 décide que si le classement des résultats se fera île par île, la proclamation en sera globale.

Le dimanche 22 décembre 1974, les Comoriens répondent à la question clairement posée par le Gouvernement français : "Souhaitez-vous que le territoire des Comores soit indépendant ?". Globalement, l'indépendance des Comores est acceptée par 94,56% des votants. Plus précisément, le décompte des voix île par île révèle qu'à Anjouan, à la Grande Comore et à Mohéli l'acceptation avoisine les 100%. Mais les Mahorais se prononcent pour le statu quo - c'est-à-dire pour leur maintien dans la République française - à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés (63,82%). b - La conception postérieure au scrutin du 22 décembre 1974 Compte tenu de ces résultats tout à fait inattendus, le Sénat français souhaite alors faire une exception en faveur des habitants de Mayotte. Prenant le contre-pied de la loi précitée du 23 novembre 1974, une nouvelle loi en date du 3 juillet 1975 prévoyait à cette fin qu'un Comité constitutionnel devrait établir un projet de Constitution "soumis au référendum avant la proclamation de l'indépendance" des Comores et approuvé impérativement "île par île à la majorité des suffrages exprimés". La nouvelle loi française donnait ainsi aux Mahorais la garantie absolue qu'ils ne pourraient pas être intégrés aux Comores contre leur gré. Pour protester contre cette volte-face jugée déloyale, la Chambre des Députés de Moroni proclame unilatéralement à l'unanimité des votants - 33 voix sur 39 - l'indépendance de l'archipel dès le 6 juillet 1975 et désigne, le lendemain, Ahmed ABDALLAH comme chef de l'État. Mais son initiative provoque à son tour la sécession mahoraise dès lors que France décide de ne reconnaître que la souveraineté d'Anjouan, de la Grande Comore et de Mohéli. À l'issue du Conseil des ministres, son porte-parole déclare en effet le 9 juillet 1975 ce qui suit : "Le Gouvernement, tenant compte de la volonté non équivoque des populations de ces îles d'accéder à l'indépendance, en prend acte … S'agissant de Mayotte, dont les représentants à la Chambre des Députés des Comores, ont marqué leur désir de suivre la procédure instaurée par le Parlement, le Gouvernement tiendra compte de la volonté ainsi manifestée". Par la suite, une troisième loi française - la loi du 31 décembre 1975 - décide que les îles d'Anjouan, de la Grande Comore et de Mohéli "cessent, à compter de la promulgation de la présente loi, de faire partie de la République française". Mais elle exige également que les Mahorais soient une nouvelle fois consultés pour savoir s'ils veulent que Mayotte reste française ou "devienne partie du nouvel État comorien".

Lors du scrutin du dimanche 8 février 1976, les Mahorais se prononcent - une seconde fois après celui du 22 décembre 1974 et avec 99,4% de "oui" - contre l'indépendance. À l'occasion de cette affaire, le Conseil constitutionnel a été amené à préciser la conception française du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes en validant la loi du 31 décembre 1975 dans sa décision Autodétermination des Comores. En décidant que les dispositions de ce texte législatif sont pleinement conformes à la Constitution de la Ve République, le Haut Conseil reconnaît ainsi aux Mahorais un droit d'autodétermination externe par une interprétation extensive de l'article 53 selon lequel "nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées". Pour les Juges du Palais Montpensier, cet accord s'impose non seulement en cas de cession, échange ou adjonction de territoires consentis par traités diplomatiques - cas expressément prévus par l'article 53 - mais aussi en cas de sécession impliquant démembrement de la République française et création d'un État indépendant ou rattachement à un État préexistant. Certes, le Conseil constitutionnel légalise la pratique de la "sécession" de territoires français. Mais celle-ci n'est possible qu'aux deux conditions expressément prévues par l'article 53 de la Loi fondamentale française : à savoir le "consentement des populations intéressées" - condition exigée par l'alinéa 3 - et l'approbation ultérieure du Parlement prévue par l'alinéa 1er selon lequel les traités diplomatiques et autres engagements internationaux comportant "cession, échange ou adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés qu'en vertu d'une loi".

Le Parlement français reste ainsi maître de la décision d'accorder ou non l'indépendance et du moment auquel celle-ci prendra effet. C'est ainsi qu'il faut comprendre le Conseil constitutionnel lorsqu'il déclare que l'île de "Mayotte fait partie de la République française" et que "cette constatation ne peut être faite que dans le cadre de la Constitution, nonobstant toute intervention d'une instance internationale". Dans sa décision de principe du 30 décembre 1975, le Haut Conseil déclare par ailleurs que les dispositions de la loi française du 31 décembre 1975 concernant l'île de Mayotte "ne mettent en cause aucune règle du droit public international". Pour les Comores, en revanche, ce texte législatif viole manifestement le droit international public coutumier de la décolonisation (B).

{{B) La conception comorienne de l'émancipation des populations coloniales }}

Dès la Déclaration d'indépendance votée par la Chambre des Députés de Moroni le 6 juillet 1975, les Comores invoquent une double violation du droit international par la France : la violation du principe de la libre disposition des peuples inscrit dans la Charte des Nations unies (a) et la violation de la règle plus ancienne de l'intangibilité des frontières coloniales (b). a - La violation par la France du principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes En s'appuyant sur la Charte de San Francisco du 26 juin 1945 qui reconnaît à deux reprises - articles 1er et 55 - le principe du droit des peuples "à disposer d'eux-mêmes" ou droit des peuples en abrégé, la majorité anti-colonialiste des Nations unies a forgé les instruments légitimant l'émancipation des peuples coloniaux. Par la suite, cette majorité a été amenée à préciser ce principe dans la Résolution 1514, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée générale de l'ONU le 14 décembre 1960. Cette Résolution indique que le droit de libre disposition appartient aux peuples assujettis "à une subjugation, à une domination et à une exploitation étrangères". Ce droit est ainsi précisé dans l'article 2 de la Résolution : "Tous les peuples ont le droit de libre détermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur développement économique, social et culturel". Dans cette conception, seul est nécessaire le vote des populations locales intéressées à l'exclusion de toute autre instance et notamment à l'exclusion du parlement du pays colonisateur. Depuis l'adoption de la Résolution 1514, le principe du droit des peuples a été rappelé à plusieurs reprises par la Cour internationale de Justice de La Haye, notamment dans un avis consultatif du 21 juin 1971 à propos de la Namibie. En voici un extrait significatif : "L'évolution ultérieure du droit international à l'égard des territoires non autonomes, tel qu'il est consacré par la Charte des Nations unies, a fait de l'autodétermination un principe applicable à tous ces territoires …

Du fait de cette évolution, il n'y a guère de doute que «la mission sacrée de civilisation» avait pour objectif ultime l'autodétermination et l'indépendance des peuples en cause" (c'est nous qui soulignons cette dernière phrase). Dans la mesure où une disposition constitutionnelle destinée à faciliter l'accession d'un territoire français à la souveraineté a été utilisée pour permettre à l'île de Mayotte de rester française, on peut éprouver un certain malaise à la lecture de la décision du 30 décembre 1975. De surcroît, l'interprétation donnée de l'article 53 de la Constitution par le Conseil constitutionnel ne méconnaît pas seulement la règle du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. Elle méconnaît aussi le principe à la fois traditionnel et incontestable de l'intangibilité des frontières coloniales (b). b - La violation par la France du principe de l'intangibilité des frontières coloniales Ce principe est très ancien puisqu'il remonte à 1810. Dès le XIXe siècle, il a permis l'émancipation des colonies espagnoles d'Amérique latine dans le respect des limites administratives - mêmes arbitraires - tracées par le Royaume d'Espagne. Son application emportait chaque fois transformation des limites administratives établies par l'Espagne en frontières internationales au profit des nouveaux États indépendants hispano-américains.

Par la suite, le principe de l'intangibilité des frontières coloniales est devenu une règle coutumière internationale à portée universelle. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, il a animé tous les mouvements de décolonisation sur tous les continents avant d'être codifié par la Charte de la décolonisation de 1960 dont l'article 6 est rédigé en des termes particulièrement bien frappés. Les voici : "Toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l'unité nationale et l'intégrité territoriale d'un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations unies". Dans l'arrêt rendu le 22 décembre 1986 à propos de l'affaire Différend frontalier qui a opposé deux États francophones de l'Afrique de l'Ouest, le Burkina Faso et le Mali, la Cour internationale de Justice reconnaît pleinement ce principe dont le but est "d'éviter que la stabilité des nouveaux États ne soit mise en danger par des luttes fratricides nées de la contestation des frontières à la suite du retrait de la puissance administrante". Le principe a encore été appliqué par la même instance juridictionnelle dans l'arrêt du 11 septembre 1992 qui ponctue l'affaire du Différend frontalier, terrestre, insulaire et maritime opposant El Salvador au Honduras. En voici le passage essentiel qui confirme notre thèse : "Le principe de l'intangibilité des frontières coloniales est un principe rétroactif qui transforme en frontières internationales des limites administratives conçues à l'origine à de tout autres fins". Le principe de l'intangibilité des frontières coloniales a de surcroît vocation à s'appliquer dans le cas de sécession d'un État unitaire et en cas de dissolution d'un État fédéral, c'est-à-dire en dehors du continent africain et en dehors même du contexte colonial. Au cours de la décennie "90", il a ainsi été mis en œuvre de manière systématique en Europe orientale et dans la région des Balkans lors de la création de nouveaux États souverains au lendemain de l'implosion de l'URSS et de la Yougoslavie. Dès 1991, la création de ces États - les États baltes, la Croatie, la Macédoine, la Moldavie, la Slovénie, l'Ukraine ou encore, plus récemment, le Monténégro en 2006 - a toujours été réalisée dans le respect du principe de l'intégrité territoriale des ex-Républiques fédérées.

La balkanisation des Comores en 1975 surprend dès lors que la France a toujours respecté l'unité de l'archipel jusqu'au scrutin du 22 décembre 1974. Certes, Mayotte est française depuis le traité de cession du 25 avril 1841, soit près d'un demi-siècle avant les autres Comores. Mais par la suite, cette unité est établie par la France et confirmée par plusieurs décrets dont celui du 9 septembre 1899. Cette unité est également maintenue par le décret du 24 septembre 1946 qui érige les îles en TOM dans le respect de l'unité de l'archipel.

Lors du référendum national constituant du 28 septembre 1958, ces îles expriment leur volonté de rester françaises, puis confirment le 11 décembre suivant le statut de TOM dont l'unité politique est réaffirmée par la France jusqu'à la veille de son accession à l'indépendance. Le secrétaire d'État aux DOM-TOM déclare ainsi le 26 août 1974 que le choix de la France s'est porté sur une consultation globale dans l'archipel des Comores pour trois raisons qu'il est judicieux ici de rappeler en raison de leur pertinence : "La première juridique car aux termes du droit international, un territoire conserve les frontières qu'il avait en tant que colonie. En deuxième lieu, on ne peut concevoir une pluralité de statuts pour les différentes îles de l'archipel. Enfin, il n'est pas dans la vocation de la France de dresser les Comoriens les uns contre les autres". Olivier STIRN pouvait ainsi conclure avec fermeté : "La France se refuse à diviser les Comores qui ont le même peuplement, la même religion islamique, les mêmes intérêts économiques". Ce n'est qu'à la suite du scrutin décisif du 22 décembre 1974 que la balkanisation de l'archipel des Comores est décidée par le Parlement français avec la loi précitée du 3 juillet 1975 au mépris des "règles du droit public international". Mais on sait que les Comores ont riposté en se proclamant pleinement souveraines dès le 6 juillet 1975 à l'initiative d'Ahmed ABDALLAH qui, la veille, avait prophétisé : "L'indépendance des Comores se fera avec ou sans la France". C'est par ailleurs sur la base d'une règle internationale d'essence coutumière à portée universelle liant tous les membres de la Communauté internationale des États - y compris la France - que les Nations unies considèrent les Comores comme une entité unique. L'admission en leur sein le 12 novembre 1975 d'un État souverain composé de quatre îles confirme cette approche globaliste. Cette admission est votée - faut-il le préciser ? - à l'unanimité par l'Assemblée générale, la France ne participant pas au vote.

La sécession des Comores étant définitivement acquise avec le scrutin du 22 décembre 1974, le Gouvernement de Moroni considère la loi française du 31 décembre 1975 qui fait un sort particulier à l'île de Mayotte comme une ingérence inadmissible de la France dans les affaires intérieures comoriennes. La France est d'ailleurs contrainte d'utiliser le 6 février 1976 son droit de veto au Conseil de sécurité à l'encontre d'un projet de résolution demandant l'annulation de la consultation prévue à Mayotte le 8 février suivant. Mais par la suite, la France ne peut empêcher le vote d'une résolution adoptée le 21 octobre 1976 par 102 voix contre 1 - celle de la France - dans laquelle l'Assemblée générale "condamne les référendums du 8 février et du 11 avril 1976 organisés dans l'île comorienne de Mayotte par le Gouvernement français et les considère comme nuls et non avenus" ainsi que "toutes autres consultations qui pourraient être organisées ultérieurement en territoire comorien de Mayotte par la France". Il s'agit là de la part de l'organe plénier des Nations unies d'une condamnation par anticipation de la dernière consultation populaire organisée par la France dans l'île de Mayotte le 29 mars 2009 et, par ricochet, de la loi organique du 3 août 2009 qui vise à ériger la collectivité territoriale de Mayotte en département français, à compter de 2011. Depuis 1975, l'ONU condamne la violation par la France du principe de l'intégrité territoriale des entités coloniales. Ainsi, par 87 voix contre 2 - la France et la principauté de Monaco - et 38 abstentions, la dernière résolution adoptée par l'Assemblée générale le 28 novembre 1994 "réaffirme la souveraineté de la République fédérale islamique des Comores sur Mayotte".

Cependant, ces résolutions onusiennes ne sont sur le plan juridique que des recommandations qui ne lient pas la France en tant que destinataire. Pour les mêmes raisons, les Nations unies ont condamné la sécession de l'île d'Anjouan qui avait proclamé son indépendance le 3 août 1997 au motif qu'elle portait atteinte à l'unité des Comores. L'Organisation mondiale avait également interdit à ses membres de reconnaître le soi-disant État indépendant d'Anjouan en déclarant notamment "nul et non avenu" le scrutin d'autodétermination relatif à l'indépendance de l'île du 26 octobre 1997 (plus de 99% de "oui"). Certes, le cas mahorais n'est plus abordé aux Nations unies depuis 1995 à la demande des Comores dans une optique d'apaisement à l'égard de la France. Il reste que la France est montrée du doigt par une Communauté internationale unanime et constante tandis que le contentieux territorial franco-comorien continue d'envenimer les relations entre les deux États concernés.

Que faire alors pour le résoudre (II)?

{{ II. Les solutions concevables au différend franco-comorien sur Mayotte}}

Comment régler ce litige territorial qui perdure depuis 1975 et qui apparaît de plus en plus explosif ? Lors du Sommet franco-africain réuni à Paris en 1981, le Président François MITTERRAND avait répondu à son homologue comorien - le Président Ahmed ABDALLAH - en des termes qui peuvent prêter à sourire. Il avait déclaré : "La France s'est engagée à chercher activement une solution au problème de Mayotte dans le respect de son droit national et du droit international". Autant chercher à résoudre le problème de la quadrature du cercle dès lors que les dirigeants de Moroni considèrent l'île de Mayotte comme une composante naturelle de l'État comorien en invoquant le droit international public coutumier de la décolonisation tandis que les Mahorais veulent rester Français en invoquant la Charte constitutionnelle française de la Ve République.

Est-il dès lors possible d'envisager une solution définitive au cas mahorais alors même que la Communauté internationale des États ne manifeste pas l'intention d'apporter des infléchissements - à notre avis nécessaires - à la règle de l'intangibilité des frontières coloniales ? Pour sortir de l'impasse, le dogmatisme devrait peut-être céder le pas à l'empirique. Dans cette optique, il faut faire le départ entre les solutions improbables (A) et les solutions souhaitables (B).

{{A) Les solutions improbables au contentieux franco-comorien sur Mayotte }}

Il existe actuellement trois différends territoriaux impliquant la France et des États souverains de la zone sud-ouest de l'océan Indien : un litige franco-malgache sur les îlots Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India qui remonte au 18 mai 1972, une querelle franco-mauricienne sur le récif de Tromelin depuis le 2 avril 1976 et le contentieux franco-comorien sur l'île de Mayotte depuis le 6 juillet 1975. Pour appréhender ce dernier différend par des moyens évidemment pacifiques et dans le respect de la Charte des Nations unies, il faut d'emblée partir du postulat selon lequel un État souverain ne reconnaît pas en principe un droit de sécession au profit de ses collectivités territoriales composantes. Est donc déjà improbable la solution selon laquelle les dirigeants comoriens pourraient un jour renoncer à revendiquer Mayotte. Mais deux autres solutions sont également improbables. a - L'improbabilité d'un règlement du différend franco-comorien par la voie juridictionnelle Cette forme de règlement du cas mahorais a bien été proposée par l'État comorien, dès 1975. Mais elle est improbable pour une raison très simple. La France la rejette comme elle en a parfaitement le droit par application du principe cardinal selon lequel nul État souverain ne peut être traîné devant le prétoire international sans son consentement. Énoncée par les tribunaux arbitraux internationaux dès le XIXe siècle, cette règle a toujours été confirmée au XXe, notamment par la Cour permanente de Justice internationale de La Haye dans un avis consultatif de principe rendu le 23 juillet 1923 à propos de l'affaire Statut de la Carélie orientale.

Les États hésitent par ailleurs à confier leurs différends à un juge international lorsque sont en jeu leurs intérêts vitaux. De fait, les cas d'adjudication de territoires disputés entre États sont rares. Certes, il est possible de citer le cas de la bande d'Aouzou placée sous la souveraineté du Tchad par le Traité franco-libyen du 10 août 1955. Elle a fait l'objet d'un litige qui a été tranché en faveur du Tchad par la Cour de La Haye dans un arrêt Différend territorial du 3 février 1994. Mais cette terre saharienne vide de populations sédentaires et de richesses naturelles ne présentait aucun intérêt pour la Libye. La France écarte la voie juridictionnelle pour régler le cas mahorais pour une raison très simple. Elle sait en effet pertinemment qu'elle serait automatiquement condamnée par une quelconque juridiction internationale qui ne pourrait qu'appliquer le droit international public coutumier de la décolonisation forgé par l'ensemble des pays du Tiers Monde au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et non la conception spécifique qu'elle a de la mise en œuvre du droit d'autodétermination externe dans le cadre de sa Constitution du 4 octobre 1958. b - L'improbabilité d'une restitution de Mayotte aux Comores sans accord de ses habitants Le retour de l'île de Mayotte aux Comores sans consultation préalable des Mahorais serait la sanction logique de la violation par la France en 1975 du droit international. C'est en ce sens que la résolution votée par l'ONU le 28 novembre 1994 se prononce lorsqu'elle prie "le Gouvernement français d'accélérer le processus de négociation avec le Gouvernement comorien en vue de rendre … effectif le retour de Mayotte dans l'ensemble comorien". Mais cette solution radicale irait à contre-courant du sens de l'Histoire en dépit des exemples des colonies de Hong Kong et de Macao. À la suite des déclarations anglo-chinoises du 19 décembre 1984 et sino-portugaises du 13 avril 1987, ces "deux bazars occidentaux" ont en effet été restitués à la Chine sans consultation préalable des populations locales et même contre leur gré. On imagine mal aujourd'hui le rattachement forcé des Mahorais aux Comores au moment où un grand nombre de peuples - dans les Balkans (le Kosovo), en Afrique (le Sahara occidental) ou au Proche-Orient (la Palestine) - veulent vivre librement et le font savoir. De surcroît, le rattachement forcé des Mahorais aux Comores constituerait une violation grossière de l'article 53 de la Constitution de la Ve République qui reconnaît à tous les Français -métropolitains ou ultramarins - un droit d'autodétermination externe et au refus de la sécession dans son alinéa 3 selon lequel - il faut le rappeler - "nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées". Cette garantie constitutionnelle est encore renforcée par l'article additionnel 73-3 de la Charte fondamentale qui cite nommément l'île de Mayotte parmi les collectivités territoriales françaises ultramarines. Il faut enfin rappeler que les Mahorais se sont déjà prononcés le 8 février 1976 sur leur volonté de rester Français ou de se rattacher aux Comores indépendantes et qu'ils ont opté ce jour-là pour le statu quo à plus de 99% des votants. Clamé dès 1974, le slogan des Mahorais - "Nous voulons rester Français pour être libres" - est toujours vivace en ce mardi 25 août 2009.

En s'appuyant ainsi sur sa conception spécifique du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, le Gouvernement de Paris veut faire comprendre aux dirigeants de Moroni qu'il n'y a pas de solution alternative au maintien de Mayotte dans la France. Quelles sont alors les solutions souhaitables (B) ?

{{B) Les solutions souhaitables au contentieux franco-comorien sur Mayotte.}}

D'abord, il faut partir d'un autre postulat de bon sens selon lequel il ne saurait y avoir de litige permanent à propos de Mayotte. Quelles sont alors les solutions envisageables pour le régler ? Aux Nations unies, le 25 septembre 2008, le Président Mohamed SAMBI a souhaité que le "cas mahorais" soit abordé avec la France en privilégiant "un dialogue franc et constructif". Dans ce contexte, certaines mesures souhaitables relèvent de la France (a). D'autres incombent aux Comores (b). a - Les mesures souhaitables incombant au Gouvernement de Paris La consultation populaire organisée à Mayotte le 29 mars 2009 et la loi organique votée par le Parlement français le 3 août 2009 ne peuvent que détériorer les relations franco-comoriennes. Le Président Ahmed ABDALLAH n'avait-il pas déjà lancé le 15 octobre 1981 un avertissement solennel à la France ? Il déclarait : "Quand une fille qui s'appelle les Comores aime un homme qui s'appelle la France et que cet homme ne l'aime pas, elle peut soit se suicider, soit chercher un autre homme". En vérité, même adapté pour tenir compte des spécificités locales, le statut de DOM que la France va attribuer à Mayotte en 2011 n'emporte pas la conviction. Certes, ce statut a été bénéfique sur le plan infrastructurel et au niveau scolaire et sanitaire. Il est donc juste de reconnaître ses mérites. Mais il faut aussi montrer ses limites. Le statut de DOM n'est pas la panacée comme le fait apparaître un bilan mitigé dans les vieilles colonies départementalisées par la loi du 19 mars 1946 ainsi que les aspirations à plus de responsabilités constatées aux Antilles au début de la présente année. Ce statut n'est pas la panacée lorsque l'on sait également que le Président de la République a proposé le 26 juin 2009 de soumettre prochainement au référendum un statut d'autonomie à la Martinique(3). Le statut de DOM approuvé par les Mahorais lors du scrutin du 29 mars 2009 - en dépit de son déclin relatif en ce début de XXIe siècle - ne risque-il pas enfin d'introduire une vie économique totalement artificielle dans l'île de Mayotte de nature à faire basculer une société locale, fragile et originale - à la fois musulmane, traditionnelle et rurale - dans l'assistanat généralisé et permanent ? Sur un plan strictement juridique, le statut de DOM n'est pas un statut immarcescible au sein de la République française comme le croient certaines élites mahoraises et il n'assure pas un enracinement irrévocable d'une collectivité territoriale ultramarine dans la France comme on le prétend parfois à Mamoudzou ou à Dzaoudzi. Deux exemples historiques - donc incontestables - peuvent être invoqués dans le cadre de la Ve République pour démentir cette double croyance.

Le premier exemple probant concerne Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait le statut de TOM en vertu de la Constitution du 27 octobre 1946. Malgré les réserves ou réticences formulée par son conseil général, cet archipel ancré en Amérique du Nord, au large du Canada, a par la suite bénéficié du statut de DOM en vertu de la loi du 19 juillet 1976. Mais ce statut a dû être écarté une dizaine d'années plus tard car il se révélait tout à fait insupportable aux îliens pour des raisons à la fois économiques, douanières et fiscales à la suite de leur intégration dans le Marché Commun européen. À la demande de ses habitants qui se sont prononcés à une très large majorité contre la départementalisation lors de la consultation populaire du 27 janvier 1985, l'archipel a alors été érigé en "collectivité territoriale" à statut particulier par une loi du 11 juin 1985. Depuis le vote de la loi organique du 21 février 2007, ce groupe d'îles a désormais le statut voisin de COM, régie par le nouvel article 74 de la Constitution. À partir de cet exemple édifiant et indiscutable qui a permis, après une période de tâtonnement, de doter l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon d'un statut cousu main, il convient ici de tirer une triple leçon dont les Mahorais devraient pouvoir tenir compte. D'abord, le statut de DOM n'est jamais un statut définitif au sein de la République. Ensuite, le choix de la départementalisation n'est pas toujours le mieux adapté pour assurer le développement économique d'une collectivité territoriale ultramarine. Enfin, malgré ce décrochage institutionnel, personne ne songe sérieusement à contester - en France comme à l'étranger - l'appartenance des îles Saint-Pierre-et-Miquelon à la République française. Par ailleurs, le vote de la récente loi organique du 3 août 2009 qui accorde effectivement le statut de DOM à Mayotte dès 2011 ne saurait lui garantir un "ancrage définitif" au sein de la République française comme le proclament encore parfois certains élus mahorais. Ainsi, en dépit du principe d'indivisibilité de la République française, proclamé par l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, les Accords d'Évian - conclus le 19 mars 1962 entre la France et le Front de Libération Nationale algérien et dont la ratification a été autorisée par la loi référendaire du 8 avril 1962 - ont conduit à l'indépendance pure et simple des quinze départements français d'outre-mer de l'Algérie et du Sahara.

Il serait donc hautement souhaitable que le Parlement français n'accorde pas le statut de région monodépartementale intégrale à l'île de Mayotte en dépit des desiderata au demeurant parfaitement compréhensibles des populations locales. Mais pour rapprocher les points de vue des Mahorais et des Comoriens, la France devrait également renforcer son aide économique, financière et technique aux "îles de la Lune" afin de concrétiser les mesures souhaitables qui relèvent de l'État comorien (b). b - Les mesures souhaitables incombant au Gouvernement de Moroni Depuis 1975, les Comores présentent un bilan plutôt négatif. Ce n'est un secret pour personne. D'une manière générale, elles sont synonymes de République bananière, d'assassinat de Présidents de la République (notamment Ali SOILIHI le 29 mai 1978 et Ahmed ABDALLAH le 26 novembre 1989), de coups d'État périodiques avec ou sans la participation sanglante des mercenaires de Bob DENARD, de sous-développement économique et social chronique, de gaspillage permanent des deniers publics et de corruption généralisée érigée en méthode de gouvernement. Le fait par ailleurs que des milliers de Comoriens risquent chaque année leurs vies en essayant de gagner les rives mahoraises sur les kwassa kwassa ou barques de fortune ne peut qu'interpeller les Mahorais sur l'objectif des dirigeants de Moroni visant à réunifier les îles de la Lune sous le même drapeau comorien. La situation est bien différente à Mayotte. Depuis l'adoption du statut de collectivité territoriale en 1976, l'île - le nouvel Eldorado du canal de Mozambique - a connu une réelle métamorphose. De fait, le niveau de vie y est dix fois plus élevé que dans le reste de l'archipel. Opéré avec l'aide tous azimuts de la France, ce changement a fait perdre beaucoup de terrain aux indépendantistes mahorais et plus encore aux partisans du rattachement de Mayotte aux Comores. Certes, le colonel AZALI Assoumali qui avait pris le pouvoir le 30 avril 1999 a permis le retour d'Anjouan dans le giron comorien et fait adopter par le référendum national du 23 décembre 2001 la Constitution de l'Union des Comores dont l'article 1er précise qu'elle comprend toujours quatre éléments : Anjouan, la Grande Comore, Mohéli et Mayotte. Son article 39 prévoit en outre que la "Constitution sera révisée afin de tirer les conséquences institutionnelles du retour de Mayotte au sein de l'Union". Ces efforts sur la voie de la démocratie sont réels. Il faut les saluer. Mais ils sont encore insuffisants.

Réaliste, Mohamed SAMBI est lui-même conscient qu'il faut aller beaucoup plus loin dans la voie des réformes. Dès son élection le 14 mai 2006, le Président comorien a reconnu qu'il faudra que les choses changent de manière substantielle "pour que les habitants de Mayotte soient tentés d'intégrer l'Union des Comores". Mais que faire exactement pour atteindre cet objectif ? Les dirigeants de Moroni devraient d'abord lutter contre l'immigration clandestine vers l'île de Mayotte qui renvoie une image totalement négative des Comores indépendantes (4). Facteur de déstabilisation, l'afflux d'immigrés en situation irrégulière - environ 50 000 en 2009 - se traduit par ailleurs par un risque de "dérive xénophobe" et l'essor d'une délinquance juvénile de survie dans un pays où 54% de la population a moins de 20 ans. Si elle veut agir dans son intérêt bien compris et d'abord de celui de ses nationaux mahorais et réunionnais, la France a intérêt à aider un État comorien dans le cadre d'un Plan Marshall. Après leur entretien à l'Élysée, le 28 septembre 2007, les Présidents Mohamed SAMBI et Nicolas SARKOZY ont annoncé à cette fin la création d'un Groupe de travail de haut niveau franco-comorien afin de faire des propositions. Ses travaux devraient en principe aboutir avant la fin de la présente année 2009 à un accord portant sur le développement conjoint de Mayotte et des Comores et sur la circulation des personnes et des biens entre les îles de l'archipel. Le Gouvernement de Moroni devrait aussi favoriser l'instauration d'un véritable fédéralisme dans l'archipel des Comores impliquant un Parlement bicaméral afin d'assurer à la fois la représentation des populations locales et celle des États membres. Si Mayotte devait un jour réintégrer l'Union des Comores, ce ne pourrait être qu'après instauration d'un État de droit durable aux Comores et d'un authentique État fédéral impliquant une très large autonomie des entités fédérées. À cet égard, la révision constitutionnelle voulue par le Président SAMBI et approuvée par plus de 92% des votants par le référendum du dimanche 17 mai 2009 ne va pas dans le bon sens car elle vise à renforcer le pouvoir des autorités centrales et notamment celui du Président au détriment des autorités locales (5). Pour rapprocher des points de vue traditionnellement opposés, la création d'une "confédération bilatérale" entre les Comores indépendantes et Mayotte française serait utile.

Cette structure devrait permettre aux Mahorais de discuter sur un pied d'égalité avec leurs cousins comoriens. Concrètement, ces derniers devraient dialoguer sans a priori avec les représentants mahorais par le biais de commissions mixtes paritaires permanentes comoro-mahoraises avec le soutien de la France. Réflexions terminales La stratégie de la persuasion que nous suggérons dans cette thèse-conférence - dont l'objectif est moins de convaincre les âmes que de nourrir la réflexion - risque évidemment d'être longue et même très longue et les résultats - faut-il le souligner ? - ne sont pas garantis d'avance. Mais la patience n'est-elle pas l'art d'espérer ? Il est bien difficile en effet de dire quand prendra fin dans le canal de Mozambique - "la route des cyclones et des grands pétroliers" - le combat de David contre Goliath. Imaginer que les Mahorais - des Français qui viennent de se prononcer massivement pour le statut de DOM le 29 mars 2009 après un combat acharné commencé il y a plus de cinquante ans - puissent dans un avenir proche réintégrer le giron comorien dans le cadre d'un État fédéral authentique et pérenne, c'est croire au matin des magiciens. C'est dire en dernière analyse que nous devrons - pendant longtemps encore - rester à l'écoute de Mayotte, une île "au parfum envoûtant d'ylang-ylang".

Notes :

(1) Concernant le différend franco-comorien sur Mayotte, voir ORAISON (A.), "Nouvelles réflexions sur la conception française du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes à la lumière du «cas mahorais» (Les problèmes juridiques et politiques posés à Mayotte sur le plan interne et au niveau international après le vote de la loi organique du 21 février 2007)", R.D.I.S.D.P./2009/1, pp. 1-112.

(2) Voir à ce sujet DELBERGHE (M.), "Les Mahorais approuvent largement la création du département de Mayotte. L'intégration de l'archipel devrait se réaliser progressivement, sur vingt à vingt-cinq ans", Le Monde, mardi 31 mars 2009, p. 11.

(3) Voir à ce sujet GURREY (B.) et LOUIS (P.), "Nicolas Sarkozy séduit les élus de Martinique et de Guadeloupe et met en gade le LKP. Les Martiniquais se prononceront par référendum sur l'autonomie de l'île", Le Monde, dimanche 28--lundi 29 juin 2009, pp. 1 et 7.

(4) Voir notamment B.A., "Mayotte. Vers 18 000 reconduites à la frontière, un record", Le Journal de l'Île, samedi 25 juillet 2009, p. 9.

(5) Voir TUQUOI (J.-P.), "Aux Comores, un référendum permet au Président de prolonger son mandat. Les électeurs ont plébiscité le projet de révision constitutionnelle du Président Sambi, qui se présente comme un allié de l'Iran", Le Monde, mercredi 20 mai 2009, p. 5.